Άρθρο στο ένθετο «50 Χρόνια Σύνταγμα», στο ΒΗΜΑ ΤΗΣ ΚΥΡΙΑΚΗΣ

 Να θεσμοθετήσουμε Συνταγματικό Δικαστήριο;

Μια ατελέσφορη ιδέα, αντίθετη με τον νομικό μας πολιτισμό

 

Σε κάθε συζήτηση για αναθεώρηση του Συντάγματος, επανέρχεται το ζήτημα της αντικατάστασης του συστήματος του διάχυτου ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, σύμφωνα με το οποίο κάθε δικαστήριο είναι υποχρεωμένο να ελέγχει κατά πόσον οι εφαρμοστέες διατάξεις είναι σύμφωνες με το Σύνταγμα και να αρνείται την εφαρμογή όσων κρίνει ως αντισυνταγματικές, με ένα σύστημα συγκεντρωτικού ελέγχου από Συνταγματικό Δικαστήριο.

Το κύριο επιχείρημα όσων συνηγορούν υπέρ της άποψης αυτής είναι ότι με την ίδρυση του Συνταγματικού Δικαστηρίου θα επιταχυνθεί η απονομή της δικαιοσύνης στα ζητήματα της συνταγματικότητας και θα εξασφαλισθεί η ενιαία κρίση όλων των δικαστηρίων. Έτσι θα περιορισθούν οι δυσμενείς συνέπειες του διάχυτου ελέγχου, όπως ο κλονισμός καταστάσεων που έχουν βασιστεί σε διάταξη που κρίθηκε αντισυνταγματική πολλά χρόνια μετά την ψήφισή της, καθώς και η ανασφάλεια δικαίου που προκαλείται από την έκδοση αντιφατικών αποφάσεων για τη συνταγματικότητα, μέχρις ότου το ζήτημα κριθεί οριστικά από τα ανώτατα δικαστήρια.

Οι αδυναμίες όμως αυτές του διάχυτου ελέγχου, τις οποίες κανείς δεν αρνείται, δεν καθιστούν αναγκαία την κατάργησή του. Αντίθετα, η ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου μπορεί να επιδεινώσει την κατάσταση, καθιστώντας το «φάρμακο» χειρότερο από την «ασθένεια».

Ο διάχυτος έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων καθιερώθηκε στη χώρα μας νομολογιακά το 1897, με την απόφαση 23 του Αρείου Πάγου. Αξίζει να μνημονεύσουμε τη σχετική κρίση: «Όταν διάταξις νόμου αντίκειται εις το Σύνταγμα, ως μεταβάλλουσα δι’ απλού νομοθετήματος θεμελιώδη διάταξιν αυτού, δικαιούται το δικαστήριον να μη εφαρμόζη αυτήν εν τω θέματι περί ου δικάζει». Ακολούθησε το Συμβούλιο της Επικρατείας με την πρώτη του μάλιστα απόφαση (1/1929), η οποία στηρίχθηκε σε ερμηνευτική διάταξη που είχε εισαχθεί με το Σύνταγμα του 1927 στο άρθρο 5 περί δικαστικής εξουσίας, σύμφωνα με την οποία «η αληθής έννοια της διατάξεως ταύτης είναι ότι τα δικαστήρια υποχρεούνται να μη εφαρμόσωσι νόμον ούτινος το περιεχόμενον αντίκειται εις το Σύνταγμα». Η απόφαση αυτή του ΣτΕ επιβεβαίωσε και εδραίωσε το σύστημα του διάχυτου ελέγχου στην ελληνική έννομη τάξη.

Το Σύνταγμα του 1975 ρύθμισε ρητά το ζήτημα, ορίζοντας στο άρθρο 93 παρ. 4 ότι τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα. Συναφείς είναι και οι διατάξεις του άρθρου 87 παρ. 2, στην οποία προβλέπεται ότι οι δικαστές κατά την άσκηση των καθηκόντων τους υπόκεινται μόνο στο Σύνταγμα και στους νόμους και σε καμία περίπτωση δεν υποχρεούνται να συμμορφώνονται με διατάξεις που έχουν τεθεί κατά κατάλυση του Συντάγματος, και του άρθρου 100 παρ. 4 (που εισήχθη με την αναθεώρηση του 2001), σύμφωνα με την οποία όταν τμήμα του ΣτΕ, του ΑΠ ή του Ελεγκτικού Συνεδρίου κρίνει διάταξη νόμου αντισυνταγματική παραπέμπει υποχρεωτικά το ζήτημα στην οικεία ολομέλεια.

Ο διάχυτος έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων αποτελεί συνεπώς μακροχρόνια κατάκτηση του νομικού μας πολιτισμού ήδη από τον 19ο αιώνα και εφαρμόζεται αδιαλείπτως από όλα τα δικαστήρια. Οι τακτικοί δικαστές (ιδίως οι δικαστές του ΣτΕ, αφού αυτοί αποτελούν τους κριτές της διοικητικής δράσης και καθημερινά καλούνται να ερμηνεύουν το Σύνταγμα), έχουν εξοικειωθεί με αυτόν και τον ασκούν, σε γενικές γραμμές, με συνέπεια, διατηρώντας την απαραίτητη απόσταση από την πολιτική αντιπαράθεση. Ένα νέο ανώτατο δικαστήριο, που θα προστεθεί στα υφιστάμενα και θα αλλάξει ριζικά το σύστημα αυτό, είναι βέβαιο ότι θα προκαλέσει περισσότερα προβλήματα από όσα θα λύσει.

Εντελώς συνοπτικά, θυμίζουμε ότι τα δικαστήρια απαρτίζονται από δικαστές καριέρας, οι οποίοι αποφοιτούν από την Εθνική Σχολή Δικαστικών Λειτουργών, στην οποία εισάγονται με εξετάσεις, ασκούν τα καθήκοντά τους υπό συνθήκες πλήρους λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας και κρίνονται για προαγωγή, με την εξαίρεση των Προεδρείων, αποκλειστικά από συναδέλφους τους. Αν η Αναθεωρητική Βουλή οδηγηθεί στην ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου θα πρέπει να επιλέξει τον τρόπο συγκρότησής του, κάτι όχι απλό. Δεν είναι τυχαίο ότι πολλές από τις προτάσεις που έχουν διατυπωθεί εμφανίζουν συγγένεια με τη στελέχωση των Ανεξάρτητων Αρχών, με τα γνωστά προβλήματα που έχουν ήδη δημιουργηθεί, όπως η προσπάθεια πολιτικής επιρροής, η δυσχέρεια επιλογής των προέδρων τους και η ακόμη μεγαλύτερη δυσχέρεια αντικατάστασής τους όταν λήγει η θητεία τους. Ας αναρωτηθούμε εδώ πόσο υπηρετεί το δημοκρατικό πολίτευμα ο έλεγχος συνταγματικότητας από ένα Σώμα που θα κινδυνεύει να έχει περισσότερες ομοιότητες με μία ανεξάρτητη αρχή παρά με ένα αμερόληπτο δικαστήριο και μάλιστα υψηλού κύρους. Χρειαζόμαστε έναν ακόμη στρατηγικό παίκτη στο πολιτικό σύστημα; Θέλουμε να αφαιρεθεί ο έλεγχος συνταγματικότητας από ανεξάρτητους δικαστές και να ανατεθεί σε πρόσωπα ενδεχομένως πολιτικά ελεγχόμενα ή πάντως επηρεαζόμενα; Η ήδη ασκούμενη κριτική στο ισχύον σύστημα επιλογής της ηγεσίας της Δικαιοσύνης από την Κυβέρνηση θα εντεινόταν, αν η εκτελεστική εξουσία αποκτούσε ρόλο στην επιλογή όχι μόνο της ηγεσίας αλλά όλων των μελών ενός δικαστηρίου, το οποίο μάλιστα θα ελέγχει κυριαρχικά τη συνταγματικότητα των νόμων και θα μπορεί, όχι απλά να μην εφαρμόζει τις κατά την κρίση του αντισυνταγματικές διατάξεις στη συγκεκριμένη υπόθεση που δικάζει, αλλά να τις ακυρώνει, παρεμβαίνοντας με άμεσο τρόπο στη νομοθετική λειτουργία.

Ας δούμε τώρα κατά πόσον η ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου θα εξαλείψει τις γνωστές αδυναμίες του υφιστάμενου συστήματος. Ξεκινώντας από την καθυστέρηση απονομής της Δικαιοσύνης, η κατάσταση όχι μόνο δεν θα βελτιωθεί, αλλά υπάρχει μεγάλη πιθανότητα να χειροτερεύσει. Κι αυτό γιατί σε ένα και μόνο δικαστήριο θα συγκεντρώνεται μεγάλος αριθμός αιτήσεων, τόσο μέσω παραπομπής του θέματος της συνταγματικότητας νομοθετικής διάταξης από τα τακτικά δικαστήρια, κάθε φορά που θα το αντιμετωπίζουν στην εκδίκαση των υποθέσεών τους, όσο και μέσω ευθείας προσβολής νόμων από τους πολίτες, αν θεσπισθεί αυτή η δυνατότητα. Η εκκρεμότητα που θα δημιουργηθεί θα κινδυνεύει μετά από λίγα χρόνια να ξεπεράσει τη σημερινή εκκρεμότητα στα ανώτατα δικαστήρια, αν συνυπολογιστεί και ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο, από τη φύση του, δεν μπορεί παρά να απαρτίζεται από μικρό αριθμό δικαστών. Και θα επιτείνεται από το γεγονός ότι όλα τα υπόλοιπα δικαστήρια -και τα άλλα ανώτατα φυσικά- θα πρέπει να απέχουν από την εκδίκαση υποθέσεων στις οποίες θα τίθεται νέο θέμα συνταγματικότητας, μέχρις ότου αποφανθεί το Συνταγματικό Δικαστήριο. Η κατάσταση αυτή θα επιδεινώνεται από το ότι όλο και μεγαλύτερο μέρος της νομοθεσίας που ισχύει στη χώρα μας αποτελείται από διατάξεις ενωσιακού δικαίου, η ερμηνεία των οποίων, όταν δεν είναι «πρόδηλη», ανήκει αποκλειστικά στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο οποίο και πρέπει να παραπέμπεται κάθε φορά το ζήτημα για αυθεντική ερμηνεία της ενωσιακής διάταξης. Ας φανταστούμε υποθέσεις μεγάλης σημασίας, που θα δικάζονται για παράδειγμα από το ΣτΕ, στις οποίες θα ανακύπτουν τόσο ζητήματα ερμηνείας του Συντάγματος, όσο και ζητήματα ερμηνείας διατάξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως συμβαίνει πολύ συχνά. Και ας προσπαθήσουμε να υπολογίσουμε την καθυστέρηση που θα δημιουργηθεί στο ΣτΕ, αλλά και στα κατώτερα δικαστήρια που εκκρεμούν τα ίδια ζητήματα, μέχρις ότου εκδοθούν οι αποφάσεις τόσο του Συνταγματικού Δικαστηρίου, όσο και του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που θα επιτρέπουν τη συνέχιση της δίκης.

Ο κίνδυνος τώρα της έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων, καθώς και της καθυστέρησης, μπορεί να αντιμετωπισθεί με νομοθετικά μέτρα. Ο θεσμός της πρότυπης -ή πιλοτικής- δίκης στο ΣτΕ, που λειτουργεί εδώ και χρόνια, έχει ήδη αποδείξει την αποτελεσματικότητά του στην επίλυση τέτοιων ζητημάτων και θα μπορούσε να εξεταστεί η βελτίωση και επέκτασή του. Με λίγα λόγια, πρότυπη δίκη διεξάγεται όταν ανακύπτει ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος, με σημαντικές κοινωνικές ή οικονομικές επιπτώσεις. Επιλαμβάνεται τότε το ΣτΕ, με σκοπό την ενοποίηση της νομολογίας, την επιτάχυνση της απονομής δικαιοσύνης και την αποτροπή έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων από τα διοικητικά δικαστήρια, ενώ κατά τη διάρκειά της αναστέλλεται η εκδίκαση των εκκρεμών υποθέσεων στις οποίες ανακύπτει το ίδιο ζήτημα.

Επιπλέον, η συνταγματική πρόβλεψη του άρθρου 100 παρ. 1 για το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, το οποίο αίρει την αμφισβήτηση για την ουσιαστική αντισυνταγματικότητα ή την έννοια διατάξεων τυπικού νόμου αν γι’ αυτές έχουν εκδοθεί αντίθετες αποφάσεις του ΣτΕ, του ΑΠ ή του ΕΣ, σχεδόν εκμηδενίζει την περίπτωση της ανασφάλειας δικαίου που προκύπτει από το ότι τα ανώτατα δικαστήρια έχουν διαφορετική άποψη σε θέμα συνταγματικότητας.

Μια πρόσθετη επίσης λύση, που θα άξιζε να μελετηθεί και να εισαχθεί, είναι η καθιέρωση συστήματος προληπτικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων από το ΣτΕ, κατ’ αντιστοιχία με τον έλεγχο των προεδρικών διαταγμάτων. Η εμπειρία που το Δικαστήριο αυτό διαθέτει εγγυάται την επιτυχία του συστήματος, που θα αποτρέπει τη θέση σε ισχύ αντισυνταγματικών νομοθετικών διατάξεων, με όλα τα επακόλουθα προβλήματα.

Τέλος, θα πρέπει να επισημανθεί ότι σημαντικό βήμα προς τη βελτίωση των αδυναμιών του διάχυτου ελέγχου θα αποτελούσε η επέκταση της συμμόρφωσης της Διοίκησης με τις αποφάσεις των ανωτάτων δικαστηρίων που κρίνουν διάταξη ως αντισυνταγματική σε όλες τις όμοιες περιπτώσεις και όχι η μη εφαρμογή της αποκλειστικά στο πλαίσιο της συγκεκριμένης υπόθεσης, με επίκληση του δεδικασμένου που δεσμεύει μόνο τους διαδίκους. Με τη γενική αυτή συμμόρφωση εκ μέρους της εκτελεστικής εξουσίας δεν θα υπήρχε λόγος για αλλεπάλληλες ταυτόσημες δίκες, όπως συμβαίνει σήμερα, και θα μειωνόταν κατά πολύ η επιβάρυνση των δικαστηρίων, η ανασφάλεια δικαίου και η κοινωνική αναστάτωση που προκαλείται από το γεγονός ότι, ενώ διάταξη νόμου έχει ήδη κριθεί αντισυνταγματική, εξακολουθεί να εφαρμόζεται και πρέπει κάθε φορά να παραμερίζεται από τα δικαστήρια με νέο δικαστικό αγώνα.

Προκύπτει λοιπόν με σαφή τρόπο ότι η άποψη, σύμφωνα με την οποία μόνο με τη δυνατότητα ακύρωσης από Συνταγματικό Δικαστήριο νομοθετικής διάταξης θα μειωθεί ο χρόνος απονομής της δικαιοσύνης και θα εμπεδωθεί η ασφάλεια δικαίου, δεν ευσταθεί, αφού ο σκοπός αυτός μπορεί να επιτευχθεί με απλή συμμόρφωση στις αποφάσεις των ανωτάτων δικαστηρίων.

Το Συνταγματικό Δικαστήριο, ο πολιτικός κηδεμόνας της δικαστικής εξουσίας, όπως εύστοχα το αποκαλεί ο καθηγητής Αντώνης Μανιτάκης, θα είναι μια απρόσφορη και παρωχημένη παρέμβαση. Οι αδυναμίες του σημερινού συστήματος μπορούν να αντιμετωπισθούν με ηπιότερες παρεμβάσεις. Τυχόν ίδρυση του δικαστηρίου αυτού δεν ισοδυναμεί με ίδρυση μιας ακόμη ανεξάρτητης αρχής ή άλλης υπηρεσίας, αλλά θα ανατρέψει το δικαστικό μας σύστημα και τη θεσμική ισορροπία της Δικαιοσύνης που έχει διαμορφωθεί εδώ και πολλά χρόνια, με απρόβλεπτες και αρνητικές συνέπειες για την απονομή της δικαιοσύνης συνολικά.

Στο ερώτημα: «Γιατί ένα Συνταγματικό Δικαστήριο;», η απάντηση δεν μπορεί να είναι: «Και γιατί όχι